由中国汽车技术研究中心有限公司、中国汽车工程学会、中国汽车工业协会、中国汽车报社联合主办，天津经济技术开发区管理委员会特别支持，日本汽车工业协会、德国汽车工业协会、中国汽车动力电池产业创新联盟、新能源汽车国家大数据联盟、中国人工智能产业发展联盟、欧洲汽车工业协会联合协办的第二十一届中国汽车产业发展（泰达）国际论坛（以下称"泰达汽车论坛"）于 2025 年 9 月 11 日至 9 月 14 日在天津市滨海新区举办。本届泰达汽车论坛围绕"增动能 启新篇 向全球"的年度主题，邀请重磅嘉宾展开深入研讨。
在 9 月 13 日"高层峰会：协同再深化，全面提升汽车产业体系整体效能"中，国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员王青发表题为"新能源汽车和燃油汽车的政策协同"的演讲。
国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员 王青
以下为演讲实录：
今天的环节主题是协同。刚才已经讨论了内外协同的问题，在这里我想谈一谈油电协同。新能源汽车在近些年来取得了可以说令世界瞩目的发展成就，我们在为之惊喜和自豪的同时，也要看到整个汽车行业内部存在的结构性问题。
从国家角度出发，始终是从长期和全局的视角看待问题、制定政策。我国在新能源汽车赛道上可以说已走在世界前列，但单项冠军可能还不够，我们更应把中国汽车产业培育成一个全能冠军。因此在政策制定与协调上，可能与发展新能源汽车的政策存在一定的差异性。
首先来看汽车整体市场的发展阶段。听过我演讲的朋友可能有印象，我每次都会展示这张图表。这是我们中心一项滚动研究的课题，每年都会根据最新数据做一些修正和新的分析判断。我们的基本判断是，整个汽车市场和汽车消费已进入中低速发展阶段。这不完全是因为宏观经济或消费大盘的影响导致汽车市场增速下降，而是基于事物发展的内在规律和逻辑，到了这个阶段，增速自然会出现回落。这是一个自然的回落过程，我们应客观看待近几年汽车市场的变化。当然，短期因素的叠加可能导致回落幅度过大、速度过快，但从长期趋势来看，市场确实处于增速回落的过程中。
当前阶段，汽车市场整体处于中低速增长阶段，千人汽车保有量增速大约维持在 4%-6% 的水平。换算成每年新车销量的增速，未来十年汽车总销量和国内销量的潜在年均增长率分别为 1.5% 和 1.0%。国内销量的潜在增速目前略高一些，但越往后会逐渐回落。这其中包含出口因素的影响，因此整体增长率会略高于国内销量的增长，这也与最近几年的实际情况相符。
从结构上看，新能源汽车确实是近年来拉动汽车市场增量的主要动力，这一点毫不夸张。2024 年，无论是总销量还是国内销量，新能源汽车对增量的贡献率均超过 100%。燃油汽车方面，今年出现了一个积极变化，即其对整体增长的负贡献明显缩小。2024 年，从国内销量来看，燃油汽车的贡献一度低至 -700% 以上；而今年 1-7 月，国内销量中燃油汽车的负贡献已回升至 -9.5%。
从市场占有率来看，7 月当月新能源汽车的渗透率已超过 50%，8 月乘用车零售端的市场占有率更是超过 55%，提升速度非常显著。那么，新能源汽车未来的增长速度将如何？是否还能保持每年 30%、40% 的高增长？这就要回到之前所说的，必须把握事物发展的内在规律，理解其中长期趋势。实际增速会受到短期市场因素、贸易环境和政策调控（例如以旧换新政策）的影响。例如，从去年 7 月开始，支持政策出台后效果立竿见影，迅速拉动了市场。
但明年、后年市场将如何演变，仍需基于实际可持续支撑的增速进行底层分析。我们判断，当市场占有率超过 50% 以后，新能源汽车市场占有率每年的提升幅度将逐渐回落，预计到 2027 年之后回落幅度可能更加明显。此前，新能源汽车市场占有率从 30% 提升到 40% 用了一年时间，今年年底预计超过 55% 应是大概率事件。
过了这个阶段以后，市场占有率的提升幅度本身就会回落，反映在销量增速上也会出现相应放缓。也就是说，从去年 40% 多降至今年 30% 左右，明年可能进一步回落到 20% 多。这是一个关键节点之后出现的显著结构性变化。左图是根据不同参数和情景对新能源汽车市场占有率进行的预测。红线代表实际情况，其他几条线为不同情景下的预测。目前来看，红线基本沿预测路径发展，说明事物演进背后存在其内在逻辑与规律。右图展示了汽车整体销量以及新能源汽车与燃油汽车变化的预测。到 2029 年，新能源汽车的市场占有率仍将保持较为明显的提升，未来 3-5 年内可能超过或接近 80%。在与一些汽车行业人士交流中，有人认为最终占有率会在 60% 左右，我个人认为这一判断可能略偏保守。
在这种情况下，正如我们此前所说，国家是从长期和全局角度考虑问题的。目前这不仅是一个前沿问题，更是我们亟需解决的现实课题。由于市场正在分化，国内汽车销量的实际增速并未达到整体增长水平。尽管有政策支持，但若去年和今年没有汽车以旧换新政策，大概率会出现负增长，且幅度不容乐观。正是因为该项政策拉动，销量提升了 7-10 个百分点。今年两项政策叠加——以旧换新与新能源汽车购置税全免，使得拉动效应更加明显。
因此，在企业分化、油电市场分化出现之后，可能引发区域经济发展的新一轮不均衡。从近几年以传统汽车为主和以新能源汽车为主的生产基地发展轨迹来看，这种情况已开始显现。国家的协同发展本质上是一个节奏问题。某些事物并非发展得越快越好，例如出口，并非增长越多、越快就越好，必须把握适当的节奏。这一节奏有望带来更加包容和可持续的发展态势。
我认为政策协同主要体现在以下四个方面：
第一、产业政策。目前油、电两条技术路线的发展冷热不均，归根到底是产能与准入等方面的政策尚未打通，特别是在产能、准入和生产这些方面的政策上仍采取分类管理，未能从整体上进行统筹谋划。所以在产能、生产资质、总量控制的前提下，我们是有持续改善结构空间的，市场也存在相应的需求和诉求，尤其在优化资源配置和推动产业资源整合机制方面，还有很多可推进的工作。当前的准入机制仍以窗口指导为主，若遵循常规产业政策思路，公平性和透明度仍有提升空间。我们可在总数不变的前提下，通过"出清一个、进入一个"的方式，借助拍卖、重组等机制增强市场活力与创新动力。
此外，应适度允许代工模式。这种模式可能成为未来新兴产品非常重要的生产组织方式——服装、食品乃至部分电子产品行业已广泛采用，汽车行业为什么不能呢？若顾虑产能过剩问题，我们可以通过政策引导，出清落后企业，盘活和置换存量过剩产能。这是一项非常重要的政策，也是当前亟需研究和推进的方向。
第二、税收政策。现阶段仍对新能源汽车实施购置税优惠，是由于其发展初期在环保、促进创新和就业等方面贡献显著，但是同时企业因为达不到规模，算不过来账，经济学上称之为"溢出效应"，即社会受益而企业未获相应回报，因此国家通过补贴将这部分溢出效应反哺企业，激励其持续创新、拓展产品和推进商业化。但目前情况已发生变化，新能源汽车在单月市场占比突破 50%，与传统燃油车分庭抗礼的趋势已不可阻挡。此时应更多考虑营造公平竞争环境，让消费者基于真实成本自主选择，而非通过扭曲资源配置和定价机制影响决策。补贴应逐步退出，当前需认真评估退出过程中可能出现的问题。购置税实行"两免两减半"政策，其减半期限可考虑缩短。因新能源车占比已超 50%，到 2027 年可能达 60% 甚至接近 70%，如不适时退出，将导致不公平竞争。
第三、公路养护成本的分摊机制。目前公路养护资金主要通过燃油附加费筹措。据交通部研究机构测算，全国每年公路养护费用约需 6000 亿元，但目前存在 3000 亿元的缺口。其中重要原因在于电动汽车无需用油，因此不承担相应部分的费用。我支持电动汽车发展，但应从可持续发展角度重新思考政策设计。建议依据车重、能耗（尤其是全生命周期能耗）、年行驶里程等数据综合制定分摊标准，以此建立更加公平合理的税收分担机制。
第四、短期消费补贴。消费品以旧换新政策对市场的拉动作用非常明显。今年截至 7 月，乘用车销量增长超过两位数，约为 10%。根据流通协会最新发布的数据，截至 9 月第一周，增速可能略有回落至 9% 左右，但仍明显高于潜在增长率。我们判断近一两年汽车市场的潜在增长率在 4% 左右，当前实际增速达到 10%，显著超出这一水平。
即便考虑前期被抑制需求的释放，当前增速仍明显高于潜在增长率，这可能对后期市场产生一定影响。在此背景下，我们应重点考虑以下几方面：
第一，应尽早公布消费品以旧换新补贴的整体方案，明确补贴实施至哪一年、每年补贴多少、如何执行，以及如何逐步退出，为市场提供明确预期。企业可根据这些信息提前进行营销和生产调整，这是当前市场反应较为强烈的一点。
第二，应缩小油车与电车之间的补贴差距。可以存在一定象征性差异，但差距不宜过大，以体现公平竞争原则。尤其应依据车辆价格明确补贴比例和上限。当前单车价格呈逐年下降趋势，消费结构升级并未充分体现，这与政策有一定关系。政策作为指挥棒，消费者往往会做出理性选择，倾向于购买更便宜的车型。
第三，应错开购置税政策与补贴政策的退出时间。若两项政策同时退出，可能造成政策真空期，导致市场出现大幅下滑。因此，在政策退出时应进行统筹安排。
刚才有企业家提出，补贴应逐步从商品购买环节转向消费和服务环节，例如信贷保险、融资租赁、充电服务、车辆检测以及远程管理服务等。这不仅符合市场自然增长趋势，还能通过政策激励扩大相关消费，同时促进二手车更新换代。
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